李力行：平台经济下的公共服务需要新思路

题目:平台经济下的公共服务需要新思路。

作者李是北京大学国家发展研究院教授。

导语:平台经济下工作性质的变化，对以用人单位为主的政府公共服务体系提出挑战。要解开公共服务与劳动的关系，解决好新就业格局下劳动者权益保障和平等享受公共服务的问题。建立灵活便携的个人养老金账户是未来政策探索的方向。

包括教育、医疗、养老等公共服务由政府向全民提供，通过税收等方式筹集资金，取之于民，用之于民。对于劳动者来说，劳动保障和养老是最重要的公共服务。政府向劳动者和用人单位收取“五险一金”筹集资金。据统计，“五险一金”构成了普通劳动者人工成本的30%以上。2022年以来，受疫情影响，大量企业出现困难。在就业优先的目标下，多地出台了一系列帮扶政策，包括允许企业缓缴养老保险、失业保险、工伤保险等措施。

我国的劳动者公共服务体系及其以“五险一金”为代表的筹资模式，是以用人单位为主体的。换句话说，这种制度是在以固定单位用工为主要用工方式的前提下建立起来的，员工与用人单位之间存在很强的从属关系。在此基础上，用人单位为劳动者缴纳“五险一金”，劳动者通过用人单位获得劳动保障等公共服务。这一制度一方面有助于稳定用人单位与劳动者之间的雇佣关系，另一方面有助于保护劳动关系中相对弱势的劳动者的权益。但是，这种制度也伴随着高昂的人力成本；同时，由于劳动者需要依附于用人单位才能获得公共服务，被迫增加了对用人单位的从属性，限制了劳动力要素的自由流动和劳动者灵活就业的积极性。

本系列评论《李:如何理解平台经济下的就业转型？《平台经济》一文中提到，工作性质从线下到线上，从固定到灵活，从单一到多重。深层原因在于，数字技术的进步促进了生产过程的分解和分包以及相关经济主体承担的工作任务的重组，引发了生产活动的去公司化和去组织化趋势，使传统的员工工作被零工等新的就业形式所取代。相比传统的固定单位用工模式，零工与平台的从属关系大大降低。广义的灵活就业，劳动者可能从事多种职业，为多个雇主工作，也可能工作一段时间或不工作。

灵活就业、多元化就业等新的就业形式越来越普遍，对以用人单位为主体的公共服务体系提出了巨大挑战。一方面，对于劳动者来说，往往没有一个从属属性很强的大用人单位，所以“五险一金”的缴纳责任很难认定。以用人单位为基础提供公共服务，必然导致覆盖面不足，很多劳动者无法公平享受政府公共服务。比如，由于无法单独缴纳工伤保险，很多快递、外卖从业者只能使用更贵的商业保险来对冲配送工作相关的各种意外风险。另一方面，“五险一金”带来的人力成本高，与各种新的就业形式为劳动者提供低成本就业机会的特点不匹配。以卖国外骑手为例。如果一刀切要求所有骑手与平台签订劳动合同，并按照城镇职工养老保险标准缴纳养老金，将大大增加人力成本，给劳动者、平台和餐饮消费者造成额外负担，不利于扩大就业创业，阻碍生产组织创新。

说到外卖骑手的劳动保障，就不得不说说我国的劳动法框架。这一框架采用劳动关系与民事关系的“二分法”，二者在主体、关系、劳动待遇、权利义务、适用法律等诸多方面都有所不同。劳动关系中的用人单位需要依据《劳动法》保障劳动者的劳动报酬、休息休假、保险福利，同时承担相应的“五险一金”缴纳责任；另一方面，民事关系中的工人通常只通过协商或根据劳动合同获得工作报酬。两种形式在劳动力成本和风险分担上有显著差异。在此框架下，发生劳动伤害和劳动争议时，一般先认定劳动者与用人单位是劳动关系或民事关系，再适用现有法律进行规范。区分两者关系的一个重要标准是“从属”的强弱。在实际的司法判例中，由于骑手所代表的零工具有灵活性和多元化的特点，其属性通常不容易判断，往往导致裁决结果的两级分化，有时甚至会出现同事不同的判断。有研究发现，单纯诉求确认劳动关系的案件判决结果，往往被认为不构成劳动关系；但在涉及工伤认定和赔偿的案件中，判决结果更倾向于认定为构成劳动关系。两极分化的裁决结果，要么是劳动者保障不足，要么是人力成本剧增，使得平台和劳动者无法形成稳定的预期，不利于平台扩大就业，促进劳动者的就业积极性。

通过属性判断其是否构成劳动关系，然后适用现有劳动法进行争议裁决，只是解决新就业形式下劳动保障问题的权宜之计。问题的实质是“单位制”的公共服务体系遇到了“非单位制”新就业模式带来的根本挑战。解决问题的根本途径是调整现有劳动法律制度，改革包括劳动保障和社会保险在内的公共服务体系，探索新的服务模式，适应技术进步带来的就业变化和劳资关系变化。事实上，改革以单位为单位的公共服务体系，使其能够覆盖包括平台零工在内的新就业形式，已经成为全球学术界和政策界关注的焦点。

在学术界，大量研究指出，基于劳动隶属关系和用人单位的劳动保障模式在当前平台经济下难以适用于零工。学者认为，美国政府对所谓“雇主依赖保险计划”的补贴，实质上对灵活就业人员和零工公平获得社会保障和政府福利形成了障碍。美国麻省理工学院的乔纳森# 8226；以格鲁伯教授为代表，学者们主张建立更加灵活的社保制度，让临时工服务的不同平台可以向社保账户注资，消除不同类型社保账户之间的福利差异。在国内，有学者建议调整和拓展劳动关系和民事关系的二分法框架，用“独立劳动者”或“非独立合同工”等新的类别来界定零工和平台的非标准劳动关系，重新划分各方的权利义务范围。比如独立劳动者可以有员工的一些福利和保障，比如工资福利、医疗保险、集体谈判自由、基于工作任务的工伤保障等。，但不能享受一些基于工作时间的福利，如加班费、最低工资保障等。

在政策实践上，西方国家纷纷改革劳动法体系。例如，欧洲法院不断扩大“工人”概念的内涵范围，加拿大一些省份在集体劳动法中扩大了对雇员概念的解释。2020年1月，美国《加州零工经济法》生效；2021年，英国最高法院将优步司机定义为“雇员”，而西班牙引入的“骑术”则否定了整体的“自营”模式。这些改革的目标是试图在扩大公共服务覆盖面、保护劳动者权益和不过度增加人力成本之间取得平衡，在政府、平台和劳动者之间形成合理的成本分担机制。在我国，相关部门陆续出台了一些扩大公共服务覆盖面的政策。比如，2021年7月，人社部等八部门联合发布《关于维护新就业形式劳动者劳动保障权益的指导意见》，正式引入了劳动“三分分工”的概念。指出人力资源和社会保障部现阶段补齐劳动者权益保护短板的主要工作包括:将不完全符合建立劳动关系的劳动者新的就业形式纳入最低工资制度，要求企业在制定和修订与劳动者权益直接相关的制度规则和平台算法时，充分听取工会和职工代表的意见和建议，加强职业伤害保护。在地方实践方面，广东等地试点允许在线租车、外卖、快递劳务等新业态从业人员。自愿选择其平台为其个人项目缴纳工伤保险费，进一步完善社会保障体系，扩大工伤保险覆盖面。

改革公共服务体系，扩大公共服务覆盖面，适应数字经济时代生产组织结构和就业的变化，可以和过去十几年城乡规划、城乡一体化系列政策中推进公共服务均等化的改革相提并论。政策是在城乡一体化、城乡一体化的背景下，让农民工在常住地享受教育、医疗等公共服务，打破户籍身份造成的城乡差别，构建多元保障的城乡一体化公共服务体系。在平台经济发展带来的就业转型背景下，改革的目标是打破有无固定就业单位导致的公共服务差异，努力构建就业优先、直接惠及个人的公共服务体系。

在公共服务的融资端，要降低以“五险一金”为代表的用人成本。比如灵活就业人员可以参加工伤保险、失业保险、医疗保险等。以较低的成本实现个性化和灵活性。

在公共服务供给侧，探索利用大数据等新技术建立直接面向个人的社会福利和救助体系，保障各类劳动者在常住地平等享受教育、医疗等公共服务的权利。从长远来看，应结合我国个人养老金制度改革，建立灵活便携的个人账户，探索合理的缴费分担制度，利用税收等激励手段提高参保积极性，以覆盖具有非固定单位和非全日制工作特点的新型就业格局劳动者。

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